K právním opatřením přijatým v souvislosti s pandemií COVID-19 na území České republiky

1.    Úvod
V posledních týdnech se napříč Evropou šíří panika v souvislosti s rozšířením pandemie COVID-19 způsobené koronavirem SARS-CoV-2 (dále jen „koronavir“). Stejně tak je tomu i na území České republiky, kde je zaznamenána zvýšená poptávka například po ochranných pomůckách, desinfekčních prostředcích či potravinách trvanlivého typu.
Společně s tímto aktuálním fenoménem se také řeší otázky, jak se mají občané České republiky zachovat, pokud cestují do rizikových oblastí, kde je nákaza koronavirem prokázána nebo, co mají učinit ti, kteří se z těchto rizikových destinací vracejí zpět do České republiky. Na této úrovni již byla v České republice přijata řada opatření, která mají různou právní povahu a více či méně se dotýkají těch osob, které již do kontaktu s nákazou koronavirem přišly nebo se do tohoto kontaktu teprve mohou dostat. 
Nepřehlednost všech přijatých opatření rovněž nabádá k zamyšlení, jaké mohou být sankční důsledky při nesplnění konkrétních povinností, resp. jaká zde v jednotlivých případech existuje právní vymahatelnost.

2.    Doporučená karanténa
Veřejně je často skloňováno slovo karanténa, jako jedno z aplikovatelných opatření v reakci na rizika nákazy koronavirem v České republice. Lze říci, že karanténa může být dvojího typu a od toho se také odvíjí její právní závaznost. Ministerstvo zdravotnictví požádalo všechny občany, kteří se vrací z oblastí Emilia-Romagna, Lombardie, Piemont a Veneto, aby po příjezdu zůstali doma a telefonicky kontaktovali svého lékaře nebo hygienickou stanici ve svém kraji a poradili se. V případě, že by tyto osoby pozorovaly příznaky respiračního onemocnění, byla jim doporučena domácí karanténa s omezením kontaktu s ostatními lidmi, přičemž jsou nabádány k telefonickému kontaktu se svým lékařem, který bude následně organizovat další poskytování zdravotní péče ve spolupráci krajskou hygienickou stanicí. Tento typ doporučené karantény působil především na morální kredit a zodpovědnost všech, kteří se vrátili z rizikové oblasti a pociťovali příznaky onemocnění, aby se tak zamezilo dalšímu šíření případné koronavirové nákazy.

3.    Nařízená karanténa
Druhým typem je nařízená karanténa, která je již právně zavazující a její nerespektování ze strany osoby, vůči které směřuje, může být sankcionováno. 
K takovému radikálnějšímu opatření přistoupilo dne 7. března 2020 Ministerstvo zdravotnictví, když vydalo nařízení  postupem podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále jen „OVZ“). Všem osobám s trvalým pobytem v České republice, které se v období od 7. března 2020 navrátí z pobytu na území Itálie do České republiky, je nařízeno, aby bezprostředně po návratu oznámily tuto skutečnost, a to telefonicky nebo jiným vzdáleným přístupem svému registrujícímu poskytovateli zdravotnických služeb v oboru všeobecné praktické lékařství… (dále jen „příslušný lékař“).  Všem příslušným lékařům se také opatřením nařizuje, aby u osob s trvalým pobytem v České republice, které se v období od 7. března 2020 navrátí z pobytu na území Itálie do České republiky, rozhodli o karanténě dle § 2 odst. 7 písm. a) OVZ. 
V případě nerespektování uvedeného nařízení se již může osoba dopustit přestupku ve smyslu ustanovení § 92n odst. 1 písm. b) OVZ, pro který jí muže být uložena pokuta do výše až 3 000 000 Kč (ve stejném právním režimu pak dále opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 8. 3. 2020, které nařizuje příslušným lékařům, pokud se dozví informaci od příslušené hygienické stanice, rozhodnout o karanténě v délce 14 dnů u osob, které byly s pacientem v kontaktu  či opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 9. 3. 2020 nařizující všem poskytovatelům zdravotních služeb lůžkové péče se s účinností od 10. 3. 2020 nařizuje zákaz návštěv pacientů ve zdravotnických zařízeních, ve kterých se poskytuje lůžková péče, zařízením sociálních služeb v pobytové formě a všem odlehčovacím sociálním službám v pobytové formě zákaz návštěv osob  či opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 3. 2020 nařizující zákaz osobní přítomnosti žáků a studentů ve školách a školských zařízeních ). 

Mimo speciální režim vydaného nařízení má pak také příslušná hygienická stanice oprávnění uložit fyzické osobě, jež infekčně onemocněla, opatřením ve smyslu § 64 OVZ povinnost (prozatímním opatřením však tuto povinnost může uložit i zdravotnické zařízení, které výskyt infekčního onemocnění nebo podezření na ně zjistilo), aby se například:
•    podrobila izolaci, podání specifických imunologických preparátů nebo antiinfektiv, potřebnému laboratornímu vyšetření, lékařské prohlídce a karanténním opatřením,
•    zdržela činnosti, která by mohla vést k dalšímu šíření infekčního onemocnění, a je-li běžnou součástí života, vykonávat ji tak, aby se riziko šíření snížilo.

4.    Nouzový stav
V souvislosti s šířením koronaviru na území České republiky přistoupila dne 12. března 2020 vláda k vyhlášení nouzového stavu dle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky .
Nouzový stav může vláda vyhlásit v případě živelných pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost. Nadto lze nouzový stav vyhlásit jen s uvedením důvodů a na určitou dobu (nejdéle však na 30 dnů) a pro určité území . Přísnějším stupněm opatření je pak stav ohrožení státu.
Jaká opatření lze učinit v režimu nouzového stavu, stanoví blíže zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (dále jen „ZKŘ“).  
Za nouzového stavu lze pro dané účely na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit například:
•    právo na nedotknutelnost osoby a nedotknutelnost obydlí při evakuaci osoby z místa, na kterém je bezprostředně ohrožena na životě nebo zdraví,
•    svobodu pohybu a pobytu ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací,
•    právo pokojně se shromažďovat ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací atd.  
Při vyhlášení nouzového stavu disponuje vláda značnými kompetencemi, což je dáno zejména potřebou rychle a pružně v centralizované podobě reagovat na vzniklou krizovou situaci. Vláda tak v době trvání nouzového stavu neoprávněna na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu například nařídit:
•    zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území,
•    přijmout opatření k ochraně státní hranice,
•    nařídit nasazení vojáků v činné službě atd. 
Nouzový stav byl dne 12. března 2020 vyhlášen pro celé území České republiky na dobu 30 dnů s tím, že mohou být usnesením vlády a dále prostřednictvím členů vlády napříč jednotlivými ministerstvy provedena opatření dle § 5 písm. a) až e) a § 6 ZKŘ. 
Tak například usnesení vlády ze dne 12. března 2020, ukládající prvnímu místopředsedovi vlády a ministru vnitra vydat opatření obecné povahy Ministerstva vnitra s konkrétní účinností k dočasnému znovuzavedení ochrany vnitřní hranice s Německem ve smyslu zákona č. 191/2016 Sb., o ochraně státních hranic a zákona č. 273/2008 Sb., o policii ČR.  Právní povaha opatření obecné povahy slouží principiálně k určení rozsahu povinností stanovených zákonem, není však přímo vymahatelné v exekučním řízení, neboť není exekučním titulem, ledaže by bylo vydáno deklaratorní rozhodnutí, které existenci této povinnosti prohlásilo.  

Na výše uvedené usnesení vlády navázalo Ministerstvo vnitra ČR, když dne 13. března 2020 vydalo mimořádné opatření, jež dočasně zavádí ochranu vnitřních hranic České republiky, a to a to v období od 14. března 2020 00:00 do 18. března 2020 23:59 na pozemní hranici se Spolkovou republikou Německo a Rakouskou republikou a vzdušné hranici.  Opatření bylo vydáno ve správně právním smyslu obecné povahy dle § 173 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Žádné deklaratorní rozhodnutí, které by zakládalo vymahatelnost plnění uvedeného opatření, vydáno nebylo. To lze vysvětlit především tím, že jde o nastavení požadovaného režimu na státní hranici a zajištění jeho provozu, nikoli apriori o nařízení povinnosti vůči širší veřejnosti.

Jiného právního režimu naopak požívá například usnesení vlády ze dne 12. března 2020 o přijetí krizového opatření navazující na usnesení vlády, jež vyhlásilo na území České republiky nouzový stav a dále vydáno ve smyslu ustanovení § 5 písm. a) až e) a § 6 ZKŘ. Tímto usnesením vláda nařídila s účinností od 14. března 2020 zákaz vstupu pro všechny cizince přicházející z rizikových oblastí a další související omezení. 

Přestupku dle § 34 odst. 1 písm. a) ZKŘ se pak dopustí fyzická osoba tehdy, nesplní-li v době krizového stavu některou z povinností podle § 31 odst. 3 písm. a), b) nebo c)  téhož. Za spáchání přestupku podle § 34 odst. 1 písm. a) ZKŘ lze uložit pokutu do 20 000 Kč. Přestupku se dále fyzická osoba dle § 34 odst. 1 písm. c) ZKŘ dopustí taktéž, nesplní-li v době krizového stavu povinnost podle § 31 odst. 3 písm. f)  ZKŘ. Za spáchání přestupku podle § 34 odst. 1 písm. c) ZKŘ lze uložit pokutu do 2 000 000 Kč.

    
5.    Možné aplikačně právní nedostatky
Aktuální nouzový stav, který je na území České republiky vyhlášen, dává mimořádné kompetence také správním orgánům na úrovni jednotlivých krajů. Tak například primátor hl. m. Prahy vydal dne 16. března 2020 opatření dle § 14 odst. 4 písm. h) ZKŘ, kterým nařídil s účinností od 00:00 hodin dne 17. března 2020 do odvolání zákaz vstupu, pobytu a pohybu cestujících ve všech prostředcích městské hromadné dopravy na území hl. m. Prahy bez ochranných prostředků dýchacích cest. Uvedené nařízení dále blíže demonstrativně vymezuje, jaké ochranné prostředky je nutno pro splnění povinnosti použít. 
V dané podobě jde jednoznačně o vymezení povinnosti, jejíž nesplnění může za daných okolností založit odpovědnost ze spáchání přestupku ve smyslu § 34 odst. 1 písm. a) ZKŘ  s možností uložit sankci v podobě pokuty do výše 20 000 Kč. 
Určité aplikační obtíže by ovšem mohly nastat v případě, pokud by bylo podobným opatřením uloženo všem občanům při pohybu na veřejných prostranstvích používat respirátor konkrétního označení, a to přesto, že by byly zcela prokazatelně takové respirátory nedostupné. Pokud by navíc neexistovala žádná jiná možnost, jak si například obstarat nákup základních potravin, aniž by občané na veřejná prostranství nevstoupili, bylo by třeba zamýšlet se nad tím, jaké právní účinky by podobné opatření de iure vyvolalo. 
Lze mít za to, že by v daném případě mohla být oprávněně namítána nicotnost takového rozhodnutí (a tedy žádné jeho právní účinky) s odkazem na ustanovení § 77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „SŘ“), které mimo jiné stanoví, že nicotné je rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Vždy však bude záležet na posouzení každého jednotlivého případu ad hoc.
Skutečnost, zda se v daném případě jedná o nicotné rozhodnutí, může být právně velmi složitá otázka a osoby, kterých se potenciálně nicotné rozhodnutí dotýká na jejich právech a povinnostech, se nacházejí ve složité situaci, neboť nemají postaveno najisto, zda mají takové rozhodnutí respektovat. Nicotnost rozhodnutí je totiž výjimkou z obecně platného principu presumpce správnosti správních aktů. Pokud by však osoba nerespektovala rozhodnutí, neboť by je považovala za nicotné, ve skutečnosti by však bylo rozhodnutí „pouze“ vydáno v rozporu s právními předpisy a nicotné nebylo, může nést za nerespektování takového rozhodnutí závažné právní následky. I z tohoto důvodu musí správní orgán při zjišťování a prohlašování nicotnosti dbát důsledně na zásadu ochrany dobré víry dotčených osob.  
K tomuto například také Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 15. listopadu 2010, sp. zn. IV. ÚS 1463/09, když konstatoval odkaz, že nicotnost správních aktů je právně upravena zejména v § 77 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, podle něhož nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný (odstavec 1), nicotným je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Právní věda považuje za nicotný správní akt, který trpí vadami takové intenzity, že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence právního podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní nedostatek formy, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestného nebo jinak nemožného plnění, požadavek plnění fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost či vnitřní rozpornost a neexistence vůle.

6.    Závěr
Z uvedeného je patrno, že ani z hlediska platného práva nelze brát aktuální rizika na lehkou váhu, ale skutečně je nutno důsledně vnímat všechna opatření, která již jsou anebo teprve budou v souvislosti s nákazou koronaviru na úrovni České republiky a dalších států EU přijata.

JUDr. Josef Sklenička, Ph.D.

advokátní koncipient

„Advokátní kancelář TOMAN, DEVÁTÝ & PARTNEŘI poskytuje komplexní právní služby na nejvyšší úrovni jak domácím, tak zahraničním klientům již přes 30 let.  Advokátní kancelář disponuje několika týmy, specializujícími se na různé oblasti práva, jako je právo IT a média, trestní právo, obchodní právo, rodinné právo, mezinárodní právo, nemovitostní právo, vymáhání pohledávek a exekuce a mnoho dalších. Pokud tedy vyhledáváte kvalitní právní služby, neváhejte nás kontaktovat!“